煙花爆竹禁放政策制定與執(zhí)行中的法律問題
2018年6月1日，中國（瀏陽）國際煙花爆竹交易會主題活動——“花炮產(chǎn)業(yè)與文化高峰論壇”在湖南瀏陽舉行，廣東晟典律師事務(wù)所高級合伙人劉輝律師律師應(yīng)主辦方邀請，回鄉(xiāng)出席本次活動并做《煙花爆竹禁放政策制定與執(zhí)行中的法律問題》主題演講。
演講全文
很高興回到煙花之鄉(xiāng)瀏陽參加“花炮產(chǎn)業(yè)與文化對話”論壇！感謝主持人，給我機會擔(dān)任本次論壇的主講嘉賓，為故鄉(xiāng)的煙花再次發(fā)聲！
近年來，個別地區(qū)對煙花爆竹實施禁放政策引起的爭議屢屢成為新聞熱點，如何理性制定煙花政策，已經(jīng)引起社會各界的關(guān)注！今天，我想以一個法律人的視野，談?wù)勎覍耪叩膽B(tài)度和看法，與各位進行交流！
一、煙花爆竹的法律定義
2006年1月，國務(wù)院發(fā)布《煙花爆竹安全管理條例》，該條例第二條規(guī)定“本條例所稱煙花爆竹，是指煙花爆竹制品和用于生產(chǎn)煙花爆竹的民用黑火藥、煙火藥、引火線等物品”。從該規(guī)定可以看出，國務(wù)院給煙花爆竹的法律定義為煙花爆竹是制品、物品，是工業(yè)產(chǎn)品，該定義主要是從安全角度揭示煙花爆竹的可燃可爆特點，告訴公眾煙花爆竹是可怕的，不安全的。2012年4月長沙市人民政府發(fā)布的《長沙市煙花爆竹經(jīng)營流通市場安全管理規(guī)定》第三條規(guī)定“本規(guī)定所稱的煙花爆竹，是指以煙火藥為原料，經(jīng)過工藝制作并通過燃放而產(chǎn)生聲、光、色、煙、霧等效果的文化娛樂產(chǎn)品。”從該規(guī)定可以看出，長沙市人民政府給煙花爆竹的法律定義為煙花爆竹是文化娛樂產(chǎn)品，該定義認(rèn)為煙火藥只是煙花爆竹的原料，煙花爆竹是通過燃放展示聲、光、色、煙、霧等藝術(shù)的文化娛樂產(chǎn)品，告訴公眾煙花爆竹是可愛的、美麗的！
對一個行為或物的不同法律定義，會導(dǎo)致不同的立法措施和法律后果。面對煙花爆竹的負(fù)面因素，我們是一禁了之，還是通過行政許可、限制燃放來進行依法管制，非?？简炓粋€地區(qū)立法者的政治智慧、對民意的態(tài)度以及對傳統(tǒng)文化的尊重與包容！
二、從限放到禁放的糾結(jié)
在1986年以前，我國沒有制定專門的煙花爆竹安全管理法規(guī)，一直依照民用爆炸物品管理法規(guī)對煙花爆竹進行管理。80年代末，全國各大城市因燃放煙花爆竹而造成財產(chǎn)損失和人身傷害的事件逐年上升，煙花爆竹的安全問題開始受到公眾關(guān)注。1986年11月，北京市人民政府發(fā)布《北京市煙花爆竹安全管理暫行規(guī)定》，規(guī)定部分地點禁止燃放煙花爆竹。1988年，六屆全國人大五次會議提出加強煙花爆竹的生產(chǎn)和燃放安全。此后，全國共有282個城市制定全面禁放煙花爆竹的法規(guī)。1993年10月，北京市人大常委會通過《北京市關(guān)于禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定》，規(guī)定當(dāng)時的城八區(qū)禁止燃放煙花爆竹。然而，禁放法規(guī)在二十多年的實施過程中，始終伴隨諸多爭議。很多市民抱怨：缺少爆竹聲的新年令人乏味，如同做菜沒有放鹽。而與此同時，節(jié)日期間違法燃放煙花爆竹的事例時有發(fā)生，禁放法規(guī)陷入“法不責(zé)眾”的尷尬。北京市政府法制辦負(fù)責(zé)人曾今在接受媒體采訪時表示，法規(guī)的執(zhí)行效果甚微，執(zhí)法成本過高，法律的尊嚴(yán)受到了挑戰(zhàn)。北京市人大某常委也表示，僅2005年除夕，北京就出動了13萬名警察以及大量街區(qū)管理人員巡邏監(jiān)督?；謴?fù)民俗傳統(tǒng)的呼聲日漸強烈，上海、哈爾濱、成都等106個城市開始有限解禁。在北京，解禁的呼聲不僅響徹民間，還成為人大代表和政協(xié)委員關(guān)注的熱點。2005年9月北京市人大審議通過《北京市煙花爆竹安全管理規(guī)定》，禁改限，規(guī)定本市五環(huán)路以內(nèi)地區(qū)為限放煙花爆竹地區(qū)，將煙花爆竹燃放劃分為禁放點、限放區(qū)、準(zhǔn)放區(qū)進行分類控制。但是，2017年12月1日，北京市人大常委會通過《北京市煙花爆竹安全管理規(guī)定》修正案，煙花爆竹燃放政策再次“收緊”，規(guī)定本市五環(huán)路以內(nèi)（含五環(huán)路）區(qū)域為禁放區(qū)域，五環(huán)路以外由各區(qū)劃定禁放和限放區(qū)域。像北京市這樣，在限放和禁放政策之間糾結(jié)的例子并不少見，曾今出現(xiàn)某個省份在政府發(fā)出在全省市縣區(qū)域全面禁止燃放煙花爆竹的通知僅僅過了兩天又緊急通知收回的滑稽事例。
煙花爆竹到底是該禁放，還是限放，令不少立法者深感糾結(jié)！煙花是罌粟花嗎？表面美麗其實是毒品嗎？我們到底應(yīng)該給燃放煙花爆竹一個什么樣的法律定位呢？
三、應(yīng)該給燃放煙花爆竹怎樣的法律定位
煙花爆竹以煙火藥為原料，需要通過燃放才能實現(xiàn)其價值和功能。因此，璀璨的煙花帶給人們無盡的快樂的同時，也確實帶給人們在安全和環(huán)保方面的悲傷！到底該如何給燃放煙花爆竹以法律定位，確實對立法者是一種考驗！作為一名法律工作者，我認(rèn)為燃放煙花爆竹的法律定位應(yīng)該是限放而不是禁放，特別不能全域禁放。因為，煙花不是罌粟花！它是帶刺的玫瑰！
首先，燃放煙花爆竹是民族的傳統(tǒng)習(xí)俗，很多人喜好它。燃放煙花爆竹是中華民族2000多年以來的傳統(tǒng)習(xí)俗，不論驅(qū)鬼僻邪，還是紅白喜事，它已經(jīng)深深融入我們的日常生活，和我們的喜怒哀樂緊密關(guān)聯(lián)。美麗絢爛的煙花，噼里啪啦的爆竹，始終是我們從童年開始最美好的回憶！人們對美好事物的向往和追求，其中就包括煙花的美好!因為煙花有弊端，就對煙花一禁了之，不符合民意，是懶政！往大里說，燃放煙花爆竹是基本人權(quán)，是憲法保障的公民的文化活動權(quán)！行政法規(guī)和地方法規(guī)對此項權(quán)利予以剝奪是違反憲法的！
其次，煙花爆竹的弊端是可控的。煙花爆竹的弊端主要是安全危害和環(huán)境危害。關(guān)于安全問題，煙花爆竹有一個被詬病的就是安全事故多，“央視大火”“河南炸橋”等重大安全事故引發(fā)公眾等各方面的高度關(guān)注，同時也招致對煙花爆竹行業(yè)的詆毀，其次生產(chǎn)、倉儲等過程中也都極易發(fā)生事故，所以煙花爆竹安全問題更引起各方的指責(zé)，再加之煙花爆竹非生活必需品且售價不菲也是人們對煙花爆竹的損之、毀之的原因。但事實真的如此嗎?其實煙花爆竹近幾十年來快速發(fā)展，它的安全性能得到了全面的改善和提升，煙花爆竹安全生產(chǎn)、儲存、運輸和燃放事故呈逐年下降的態(tài)勢。根據(jù)國家安監(jiān)總局對煙花爆竹產(chǎn)業(yè)的追蹤、調(diào)查情況來分析，所發(fā)生的生產(chǎn)、經(jīng)營事故以非法、違章生產(chǎn)經(jīng)營為主，而燃放過程中的事故大部分為燃放人員的違反操作方法所引起。隨著管理的加強、宣傳的到位、科技的進步，這些危害可以逐步降低。關(guān)于環(huán)境問題，煙花爆竹在燃放過程中可能會造成污染，但是煙花爆竹對環(huán)境的污染是微不足道的。眾所周知，自2013年以來中華大地數(shù)度被霧霾所籠罩。據(jù)中科院大氣物理研究所研究員張仁健課題組與同行合作，對北京地區(qū)PM2．5化學(xué)組成及源解析季節(jié)變化研究發(fā)現(xiàn)，北京PM2．5有6個重要來源，分別是土壤塵、燃煤、生物質(zhì)燃燒、汽車尾氣與垃圾焚燒、工業(yè)污染和二次無機氣溶膠，這些源的平均貢獻分別為15％、18％、12％、4％、25％和26％。這些數(shù)據(jù)說明，將霧霾天氣和pm2.5的禍源指向煙花爆竹，是沒有充分依據(jù)的，千年花炮不是也不應(yīng)該是霧霾氣候的“替罪羊”！2013年5月，瀏陽市人民政府邀請全國專家學(xué)者、環(huán)境專業(yè)檢測機構(gòu)和新聞媒體到燃放現(xiàn)場見證實驗，其檢測結(jié)果說明：煙花爆竹對環(huán)境的影響是微小和可控的，并不是傳說中的洪水猛獸。其次，以北京理工大學(xué)教授趙家玉、南京理工大學(xué)教授潘功配等煙火學(xué)科領(lǐng)軍人物為主，長期組織花炮主產(chǎn)區(qū)瀏陽、萬載、上栗、醴陵的廣大花炮技術(shù)人員進行科技攻關(guān)，成功研制出了無煙、低碳、無硫新型原材料并普及、推廣使用，還對納米、稀土與煙花產(chǎn)品對接應(yīng)用進行了有益的探索，建立了大型焰火燃放活動環(huán)境污染監(jiān)控機制。事實證明，使用環(huán)保產(chǎn)品燃放焰火，其污染程度是完全可以控制的，對環(huán)境的影響微乎其微。當(dāng)然，即使是微不足道的環(huán)境損害，我們也要予以高度重視，依靠限制燃放時間和地點以及煙花品種向環(huán)保型方向轉(zhuǎn)變等辦法來予以改善。
再次，行政機關(guān)在行使法律授權(quán)時不能違背立法本意。目前，個別行政機關(guān)制定全域禁放政策的唯一法律依據(jù)是國務(wù)院《煙花爆竹安全管理條例》的授權(quán)。該條例第二十八條規(guī)定：“燃放煙花爆竹，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定?？h級以上地方人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況，確定限制或者禁止燃放煙花爆竹的時間、地點和種類。”從表面看，該規(guī)定似乎授權(quán)各地政府可以禁止全域燃放煙花爆竹，但是如果真的全域禁放，那么等于禁止了整個煙花行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，煙花行業(yè)從國家機關(guān)依法獲得的生產(chǎn)、經(jīng)營、運輸、燃放許可證成了一紙空文，禁放政策其實直接沖撞了行政許可法，禁放政策絕對不是《煙花爆竹安全管理條例》第二十八條的立法本意，第二十八條規(guī)定的禁放是指部分區(qū)域、部分地點部分時間以及部分品種的禁放，絕對不是全域禁放！
煙花爆竹的弊端遠遠小于利益，我們沒有理由對煙花爆竹采取禁放政策，如果一定要強制執(zhí)行，也會因為違反民意而不可能長期實施。美國也曾頒布禁酒令，正因為美酒也會有弊端，才會有禁酒令；但美酒畢竟是美酒，人們對美好事物的追求，也包括美酒，是無法禁止的！因此，禁酒令自1920年實施，一度形同虛設(shè)，到1933年就被廢了！由于煙花爆竹的燃放是中華民族2000多年的風(fēng)俗習(xí)慣，由于煙花爆竹本身的美好一面，采取禁放政策肯定是不符合國情民意的，是不可持續(xù)的，唯一的辦法是限放！像北京市2005年的立法，禁改限，將煙花爆竹燃放劃分為禁放點、限放區(qū)、準(zhǔn)放區(qū)進行分類控制是科學(xué)立法，是兼顧各方利益的完善立法，是解決業(yè)內(nèi)人士、煙花愛好者和禁放提議者之間利益沖突的唯一路徑！
四、煙花產(chǎn)區(qū)政府、業(yè)內(nèi)人士和愛好者能做些什么
針對禁放政策對煙花行業(yè)帶來的危機以及對煙花愛好者帶來的負(fù)面影響，特提出如下建議：
1.在瀏陽成立煙花學(xué)院或煙花研究院，對煙花從業(yè)人員進行培訓(xùn)，對煙花技術(shù)、管理規(guī)范進行研究，對國家相關(guān)立法進行研究。
2.通過全國人大代表聯(lián)名提出對國務(wù)院《煙花爆竹安全管理條例》的修改議案，議案重點要求修改“煙花爆竹”的法律定義，要求采納長沙市人民政府的定義對“煙花爆竹”進行重新定義。要求對條例第二十八條予以規(guī)范，明確規(guī)定不能全域禁放。
3.加強煙花爆竹的宣傳工作。從弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的角度，以多種方式持續(xù)向世界推介瀏陽煙花爆竹。
4.加強煙花爆竹的安全生產(chǎn)、經(jīng)營、運輸、燃放等領(lǐng)域的管理工作，大力支持煙花爆竹企業(yè)進行科技創(chuàng)新，向管理和科技要安全和環(huán)保！
中國是煙花爆竹的故鄉(xiāng)，煙花爆竹是中華文明重要的組成部分，它早已融入到中華民族的血液之中，是中國傳統(tǒng)文化中的不可多得的瑰寶！對煙花爆竹制定和執(zhí)行禁放政策是不合法的！不理性的！也是不負(fù)責(zé)任的！煙花產(chǎn)區(qū)的政府、業(yè)內(nèi)人士以及煙花爆竹愛好者身負(fù)保護和弘揚民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的使命和責(zé)任，應(yīng)該勇敢地對禁放政策說“不”，并且團結(jié)起來，運用法律的手段、文化的實力為美麗煙花爭取更多的生存空間，為建設(shè)美麗瀏陽、創(chuàng)新美麗煙花做出我們應(yīng)有的貢獻！
謝謝各位!
2018年6月1日
遼寧煙花爆竹掃一掃
